法律责任通则第三节「责任追究」研究

一、总体判断

第三节「责任追究」在中国环境立法史上有其独特地位。

旧法时代（已废止的10部单行法），"谁来追、怎么追"的制度安排是碎片化的：《环境保护法》第58条规定了环境公益诉讼的社会组织起诉资格，生态环境损害赔偿制度长期停留在政策试点层面，行刑衔接散见于各单行法的零星条款，环境侵权举证规则依赖于《民法典》第1230条的概括性规定……追责程序分散于法律、政策、司法解释的各个角落，缺乏统一通道。

第三节做了一件事：把"谁来追、怎么追"从分散的制度碎片中整合出来，独立成一个制度模块，置于法律责任通则之下。

这意味着——在生态环境法典的体系里，追责程序不再是依附于特定领域的个别规则，而是一个跨领域的统一追责通道。13个条文，将行政机关的查处权、检察机关的公益诉权、社会组织的公益诉权、当事人的私益救济权、法院的禁止令权力、证据规则的分配、行政与刑事的程序衔接，全部纳入一个逻辑连贯的程序框架中。

秦天宝教授（武汉大学环境法研究所所长、全国人大常委会法工委生态环境法典编纂委员会委员）将这一设计概括为从"政策探索"到"法律规范"的制度跃升——生态环境损害赔偿从2015年中央试点方案上升为法定程序，检察公益诉讼从实践探索转化为国家基本法律层面的制度安排。^① 焦艳鹏教授（华东政法大学）则指出，第三节使"义务—行为—责任"的闭环真正落地——不再是纸面上的归责原则加上各管一摊的追责路径，而是"统一的追责程序在多主体之间有序流转"。^②

但从制度演进的角度看，第三节更深刻的贡献在于重构了行政机关—检察机关—审判机关三者之间的权力关系。旧法时代，三者各有其道：行政机关查处违法行为，检察机关在公益诉讼中虽有介入但法律依据层级较低，法院在环境侵权案件中被动裁判。第三节改变了这一格局：行政机关不仅要查处违法，还要以"索赔谈判者"的身份启动磋商；检察机关不仅保留公益诉权，还在政府怠于索赔时取得兜底起诉权、在行政不作为时获得对政府的起诉权；法院则获得禁止令这一强有力的预防性救济工具。三条权力线索在13个条文中各安其位、有序流转，构成了中国环境法史上首个"行政机关—检察机关—审判机关三角权力关系"的成文法化框架。

这是从"程序碎片"到"统一追责通道"的质变。

二、六根制度骨架

骨架一：行政追责的权力上收（第1072条 + 第1084条）

第三节在行政追责领域的第一层逻辑，是建立"直处+监督"的双轨机制，赋予上级行政机关突破属地管辖原则的权力。

第1072条第1款首先确立了各生态环境监管部门的"及时查处"义务——将查处权力固化为法定职责，行政机关不具有选择性执法的裁量空间。陈海嵩教授（武汉大学）指出，"及时"二字具有法律约束力：环境污染具有瞬时性、流动性和不可逆性，证据极易灭失，迟延履职即构成行政不作为，需承担法律责任。^③这是对2016年环保垂直管理改革成果的进一步巩固和深化。

更具制度创新意义的是第1072条第2款——"依法应当作出行政处罚而未作出的，上级人民政府负有生态环境保护监督管理职责的部门可以直接作出行政处罚的决定。"这是对传统属地管辖原则的制度性突破。陈海嵩将其定性为"提级管辖"或"代为处罚"的特殊权力：通常情况下行政处罚由违法行为发生地县级以上机关管辖，但环境执法实践中常出现地方保护主义干扰，或下级因怠政而不愿罚、不敢罚。上级机关的直接介入，不仅是对违法企业的有力惩戒，也是对下级机关怠于履职的纠正。^③

第1084条则从另一维度建立了上级监督机制——上级政府及生态环境主管部门对下级的"全方位监督"，涵盖抽象行政行为（政策制定）与具体行政行为的合法性与适当性审查。当发现下级工作人员有违法行为应给予处分时，第1084条设计了"移送其任免机关、单位或者监察机关依法处理"的机制——因为上级生态环境主管部门往往不具备直接的人事任免权或监察处置权，这一设计理顺了"事权监督"与"人事管理"的关系，确保权责统一。^③

两条合在一起看，逻辑清晰：第1072条第2款解决的是"下级不作为时谁来补位"的问题（直处），第1084条解决的是"下级乱作为时谁来纠正"的问题（监督）。两者叠加，构成了对属地管辖偏差的完整制衡体系。

与《行政处罚法》管辖规则的关系值得分析。《行政处罚法》第22条确立了"行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖"的属地原则，第25条第2款规定了对管辖发生争议的协商与指定管辖机制。第1072条第2款在法典层面创设了一种"上级直接介入"的特殊规则，可以理解为一个法定例外——当依法应当处罚而未处罚时，属地管辖原则不再排斥上级的直接处罚权。但"依法应当作出行政处罚而未作出"的认定标准尚需细化：下级机关的自由裁量空间（如裁量不予处罚）是否可被上级的"直接处罚"所覆盖，将来在实践中可能产生争议。

骨架二：行政机关身份的双重化——从"处罚者"到"索赔谈判者"（第1073—1074条）

这是第三节最具制度想象力的骨架。第1073条确立的"磋商前置+检察兜底"机制，让行政机关从传统的"处罚者"身份，叠加了一重"索赔谈判者"功能。

具体来说，第1073条第1款构建了三个步骤：（1）由设区的市级以上地方人民政府或其指定的部门、机构与责任人"按照有关规定进行磋商"；（2）要求责任人承担生态环境损害赔偿责任；（3）磋商未达成一致的，可以向人民法院提起诉讼。第1073条第2款则赋予检察机关兜底起诉权——政府不磋商，或磋商未果且不起诉的，检察院可以对责任人依法提起诉讼。

这一"行政优先、检察补位"的设计，是2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以来实践经验的法典化。截至2025年5月，全国累计办理生态环境损害赔偿案件5.51万件，涉及赔偿金额达330亿元，其中磋商结案占比超95%，办案周期较诉讼程序缩短50%以上。^④秦天宝指出，生态环境法典将这一政策探索以法典形式固定下来，实现了从政策探索到法律规范的制度跃升。^①

但"双重身份"带来一个深刻的理论张力：行政机关一方面是拥有行政处罚权的监管者，另一方面是以平等身份与责任人谈判的索赔者。这两种身份的思维逻辑完全不同——处罚是自上而下的命令，谈判是平等主体之间的合意。实践中可能出现的问题是：行政机关能否同时以两种身份对待同一当事人？如果磋商失败后行政机关再启动行政处罚程序，是否构成对当事人的"双重压迫"？

关于磋商的法律性质，学界也存在分歧。有观点认为其本质上属于民事行为——是平等主体间就生态环境损害赔偿责任达成合意的民事解纷机制，运行过程中虽融入公法监管因素，但核心属性是民事谈判。另有观点将磋商定性为行政协议——赔偿权利人一方拥有信息优势和制度资源，并非完全对等的民事谈判格局。^④

围绕"给国家造成损失"这一适用门槛，学者也提出了限缩解释的必要性：应将"给国家造成损失"限缩解释为"造成严重生态环境损害"，并明确其规范内涵与量化指标，以避免磋商程序过度膨胀。^④此外，"指定部门、机构"的权限范围也需要进一步明确——被指定的部门是以政府名义还是以自身名义参与磋商、能否独立决定赔偿方案，这些问题在实践中可能产生争议。

第1074条则为海洋生态环境损害设置了特别通道——由行使海洋生态环境监督管理权的部门直接提出损害赔偿要求，无需经过政府指定和磋商前置程序，可以直接向法院起诉。这一差异化的处理，源于海洋生态环境管理体制的特殊性（以海警、海事、海洋等部门为主体）以及《海洋环境保护法》、《海商法》等基于无过错责任构建的国家索赔制度的延续。与第1073条相同，第1074条第2款赋予检察机关在海洋索赔部门不作为时的兜底起诉权——检察权对行政权的外部监督在海洋领域同样适用。

骨架三：公益诉讼的双轨并行（第1075—1076条）

第三节在公益诉讼领域建立了民事公益诉讼与行政公益诉讼的双轨格局，即"社会组织+检察院"对污染者的民事之诉，与"检察院"对不作为政府的行政之诉，两者各行其道。

第1075条确立的民事公益诉讼制度，将检察机关与社会组织并列规定，赋予两者独立的原告资格。这一安排继承了《民事诉讼法》第58条和《环境保护法》第58条的基本框架，但具有重要的升级意义：将检察公益诉讼从"诉讼法层面的程序设计"提升到"国家基本法律层面的制度安排"。秦天宝指出，这意味着检察机关作为"公共利益代表人"的角色获得了更强的法律支撑，"检察公益诉讼入典"是生态环境治理中国方案的突出表现。^①

关于两者的起诉顺位，《民事诉讼法》第58条第2款规定，检察机关在提起民事公益诉讼前，应当先督促法律规定的机关或有关组织提起诉讼；只有在没有适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关才可以起诉。生态环境法典未在正文中明确顺位规则，但从体系解释的视角，这一补充性原则与第1073条"行政优先、检察补位"的逻辑具有一致性。

第1076条建立的行政公益诉讼制度则更为独特——它将检察机关推到了"监督政府"的位置。检察机关在履行职责中发现政府或监管部门"违法行使职权或者不作为，给国家造成损失或者损害社会公共利益的"，可以依法提起诉讼。值得注意的是，行政公益诉讼的起诉主体只有检察机关，社会组织未被授权起诉政府——这体现了立法者对行政公益诉讼"客观诉讼"属性的认知：它以维护法秩序统一、监督依法行政为首要目标，而非仅仅救济私益或集合利益。

行政公益诉讼最为关键的制度设计是诉前程序——检察建议前置。检察机关在起诉前，通常应先向行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或履行法定职责。只有在行政机关收到检察建议后仍不整改的情况下，检察机关才能提起诉讼。这一程序体现了"行政优先、司法补充"的基本理念，也避免了检察权对行政权的过度干预。

从政府法律顾问的实务视角来看，第1076条带来的挑战是直接的：行政机关一旦收到检察建议，必须认真对待并采取整改措施，否则将面临被起诉的现实风险。"违法行使职权或不作为"的认定标准、"给国家造成损失或损害社会公共利益"的证明程度，都将成为行政公益诉讼中政府一方的核心辩护要点。法律顾问在收到检察建议后，应第一时间评估被诉风险、协助行政机关制定整改方案、收集履职证据，以最大程度化解诉讼风险。

骨架四：私益救济的多元工具箱（第1077—1079条）

第三节在私益救济领域的制度设计，体现了"给老百姓更多选择"的立法理念。

第1077条建立的三路径并行机制——当事人可以协商解决，也可以向监管部门申请行政调解，调解不成或不愿调解的可以向法院起诉，也可以不经协商和调解直接起诉——体现了对当事人程序选择权的充分尊重。其中行政调解的嵌入尤为值得关注：生态环境监管部门在"执法者"角色之外，获得了"纠纷调解者"的功能补充。但行政调解的效力问题是实务中的痛处——行政调解协议不具有强制执行力，一方反悔只能另行起诉。如何在"柔性调解"和"刚性保障"之间找到平衡，尚需配套制度的完善。

第1078条专门针对排放噪声、油烟、异味等"生活型"环境纠纷，鼓励通过"调整生产经营或施工作业时间、支付补偿金、异地安置"等方式友好协商解决。这是法典立法理念"下沉到衣食住行"的体现——正如中国政法大学王灿发教授所言，"这部法典最打动人的，正是没有局限于'大生态'的宏观架构，而是将目光下沉到衣食住行里的关键小事"^⑤。但值得注意的是，该条使用"国家鼓励"的表述，属于倡导性规范而非强制性义务，其实际效果取决于双方的协商意愿。

第1079条创设的生态环境禁止令制度，是本节最具制度创新亮点的条款之一。条文规定：对"正在实施或者即将实施的污染环境、破坏生态等行为，不及时制止将使当事人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害重大风险的"，可以依照《民事诉讼法》的有关规定，向法院申请采取禁止令保全措施，责令立即停止。这一制度吸收了司法实践的成功探索——广州市海珠区人民法院曾发出全国首份噪声环境侵权诉前禁止令，责令行为人立即停止播放扰民录音，办案法官董广绪明确指出，第1079条将这一司法实践成果吸收为法定制度。^⑤

张宝教授（中南财经政法大学）对禁止令的法律性质进行了精辟分析：禁止令本质上是一种临时性救济，核心功能在于"及时制止"，适用条件要求行为具有"现实而紧迫的重大风险"，损害必须是"真实的、现实存在的，具有时空上的迫切性"——不是一般的风险，而是即将发生或正在发生的、不制止就来不及的紧迫危险。^⑥禁止令与行为保全既有重合又有区别：禁止令的申请条件比一般的行为保全更加严格，要求"难以弥补的损害重大风险"；但在程序上，两者都适用《民事诉讼法》中关于保全措施的规定。

更值得关注的是禁止令与预防性诉讼的关系。张宝指出，禁止令所确立的临时性禁止状态，需要通过预防性诉讼转化为终局性的停止侵害、排除妨碍、消除危险等预防性民事责任。"没有预防性诉讼，禁止令这一临时性救济措施将失去终局性的制度依托。"^⑥ 法典第1081条第1款第3项将草案三审稿中的"生态环境受到损害"修改为"生态环境损害情况"，也为预防性诉讼留下了更灵活的解释空间。

骨架五：证据规则与诉讼支撑（第1080—1082条）

证据规则是任何追责程序的"基础设施"。第三节以三个条文搭建了一套层次分明、公私分立的举证框架。

第1080条在《民法典》第1230条基础上作出了三项重要调整：（1）将"污染环境、破坏生态"扩展为"污染环境、破坏生态等"，为新型环境侵权类型预留解释空间；（2）将"发生纠纷"改为"造成他人损害"，明确将适用范围限定于环境私益侵权诉讼；（3）新增"依法"一词，强调法官不得随意变更法定证明责任分配。^⑥ 条文的核心规则是举证责任倒置——行为人应当就"法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形"以及"行为与损害之间不存在因果关系"承担举证责任。

张宝教授通过对立法史和司法实践的深入研究，提出了一个重要的学术观点：第1080条在性质上应定位为"因果关系推定"而非完全的"举证责任倒置"。理由是，司法实践已普遍抵制让原告对因果关系"零举证"的做法——完全免除受害人的因果关系举证义务，消解了因果关系对责任认定的必要制约，加剧被告负担且易诱发滥诉。正确的做法是：受害人仍需就因果关系承担低度盖然性的证明责任（即仅需证明侵权行为与损害之间具有"关联性"，证明标准大体对应26%-49%的低度可能性区间），推定成立后再由加害人反证因果关系不存在。^⑥

第1081条建立了公益诉讼的举证要求体系。依据第1073条（生态环境损害赔偿诉讼）、第1075条（民事公益诉讼）提起诉讼的机关和组织，应当提供以下证明：（一）行为人实施了污染环境、破坏生态等行为；（二）行为违反法律规定；（三）生态环境损害情况；（四）生态环境损失费用、生态环境修复费用及其他费用；（五）其他应当证明的事项。海洋生态环境损害诉讼（第1074条路径）则无需证明"行为违反法律规定"。

将第1080条和第1081条放在一起看，法典实际上构建了一个双层举证体系：

私益侵权（第1080条）：原告证明"关联性"（低度盖然性）→ 被告反证无因果关系（高度盖然性）
公益侵权（第1081条）：原告证明行为、违法性、损害、费用 → 因果关系属于"其他应当证明事项"

张宝进一步提出了差异化的因果证明标准：检察机关和行政机关提起公益诉讼时，因其举证能力明显强于私益受害人（有调查核实权、可委托鉴定、可借助刑事侦查证据），因果关系证明应达到高度盖然性标准（76%-99%）；社会组织提起公益诉讼时，可参照适用关联性证明，但标准应高于私益受害人，达到盖然性占优势标准（51%-75%）。^⑥这种层次化的解释方案，避免了"一刀切"地适用单一证明标准可能带来的不公平。

值得特别指出的是海洋公益诉讼（第1081条第2款）无需证明"行为违反法律规定"的规则设计。这是因为《海洋环境保护法》和《海商法》已基于无过错责任构建了国家索赔制度，且需与国际油污损害公约等国际规则对接——在此框架下，合法性审查不是责任成立的前置条件。^⑥

第1082条建立了支持起诉和法律援助两项辅助制度。负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构以及人民检察院等，可以依法支持因污染环境、破坏生态受到损害的当事人向法院提起诉讼；国家鼓励法律服务机构和律师为上述当事人提供法律援助。这一制度安排回应了环境侵权受害人"取证难、维权成本高"的突出问题——通过公权力机关的"站台"和法律服务资源的倾斜配置，降低私益救济的实际门槛。秦天宝指出，社会组织因"取证难、资金短缺"而"不敢诉、不能诉"的困境，可以通过检察机关的支持起诉机制得到一定程度的缓解。^①

骨架六：行刑衔接的制度化（第1083条）

第1083条以两个条款确立了从"行政执法"到"刑事追诉"的程序衔接规则，将长期以来以政策文件和部门协作机制为基础的行刑衔接，升级为法律层面的制度安排。

第1款解决的是行政机关之间的横向移送——"相关部门在受理举报、监督检查或者在查处案件等工作中，发现违法线索或者案件属于负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构职责的，应当及时移送。"这里的"相关部门"包括公安、海关、海警、市场监管等非生态环境主管部门，它们在日常执法中发现的生态环境违法线索，应移送至具有生态环境监管职责的部门处理。

第2款解决的是"行政执法→刑事侦查"的纵向移送——"负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构，以及人民法院、人民检察院在依法查处生态环境违法行为或者办理相关案件过程中，发现存在涉嫌犯罪行为的，应当移送具有侦查、调查职权的机关。"

陈海嵩教授从三个层面解析了这一规则：^③

第一，移送标准："涉嫌犯罪"——当违法事实在情节、后果、主观恶性等方面达到《刑法》规定的追诉标准时，行政调查权应当让位于刑事侦查权，行政机关不再具有对该犯罪行为进行终局性处理的权力，必须移送公安机关。

第二，移送主体的扩展：本条款将移送义务主体从传统的行政机关扩展至人民法院和人民检察院。法院在审理环境民事侵权、环境行政诉讼案件，或检察院在办理公益诉讼案件过程中，虽基础程序非刑事，但一旦发现涉嫌犯罪的线索，基于国家法律监督和维护法治统一的职责，同样负有移送义务。这一扩展确保了环境违法行为在民事、行政责任之外，其潜在的刑事责任也能进入刑事诉讼程序接受评价。

第三，"应当"的强制性：法条使用"应当"而非"可以"，明确了移送是强制性的法定义务，而非行政机关可以自由裁量的事项。这直接回应了长期以来实务中"有案不移""以罚代刑"的顽疾。

秦天宝从检察机关的视角进一步指出，第1083条与总则编第33条（行政机关、监察机关、审判机关和检察机关加强协同配合）形成呼应，共同构成了行刑衔接的完整制度框架。检察机关在行刑衔接中扮演双重角色：一是作为移送的义务主体（在办理公益诉讼案件中发现犯罪线索时），二是作为法律监督机关（对行政机关移送案件和公安机关立案活动进行监督）。^⑦

但实务中的难题不会因为一条法律而自动消失。"涉嫌犯罪"的判断标准在具体案件中往往存在争议——行政违法与刑事犯罪之间的界限有时非常模糊。特别是对于"情节严重"这一入罪条件，行政机关在作出判断时既要避免"过度移送"（浪费刑事司法资源），又要防止"该移不移"（放纵犯罪）。配套的移送标准细化、信息共享平台建设、联席会议制度等，尚需在法典实施后进一步落地。

对第二节骨架体系的回应：第三节的独特贡献

第三节与第二节的关系，可以用一句话概括：第二节把"谁应当负责"归了类，第三节把"怎么去追责"通了路。

第二节的四根骨架（分类归责、主体穿透、双轨并行、体系接口）是从"实体主体"维度出发——分类归责将主体分为三大类，主体穿透将追责延伸到法人背后的个人、时间上的承继者、合同屏障后的委托方，双轨并行让行政处分和民事赔偿各走各的道，体系接口向民法典和刑法拱手致意。

第三节的六根骨架则是从"程序通道"维度出发——行政追责的权力上收解决"体制内"的监督问题，行政机关身份双重化解决"政府怎么做索赔者"的问题，公益诉讼双轨并行解决"谁来代表公共利益出手"的问题，私益救济多元工具箱解决"老百姓怎么维权"的问题，证据规则解决"谁证明什么、证明到什么程度"的问题，行刑衔接解决"行政罚了还不算完，犯罪了要移送"的问题。

两者合在一起，构成了法律责任通则的完整拼图——第二节是"被追责者的地图"，第三节是"追责者的行动指南"。

三、权威学者与法官的核心观点

来源	核心观点	与本节的关联
秦天宝（武汉大学环境法研究所所长、全国人大法工委生态环境法典编纂委员会委员）	第三节将生态环境损害赔偿从政策探索上升为法律规范；"行政优先、检察补位"是检察机关参与生态环境治理的制度枢纽；禁止令与支持起诉制度为预防性司法提供了规范依据①	直接为本节的磋商前置、检察公益诉讼、支持起诉等制度提供了体系化阐释
陈海嵩（武汉大学法学院教授）	第1072条和第1084条构建了"直处+监督"的双轨层级监督机制；第1083条构建了横跨行政与司法的案件移送闭环，将移送主体扩展至法院和检察院是重要的制度创新③	为本节的行政追责程序提供了详细的制度解析
张宝（中南财经政法大学法学院教授）	第1080条应定位为"因果关系推定"而非完全的举证责任倒置；公益诉讼原告的因果证明标准应差异化——检察机关和行政机关为高度盖然性，社会组织为盖然性占优势；禁止令是临时性救济，需预防性诉讼做终局支撑⑥	为本节的证据规则提供了层次化解释方案，直接回应了实务中的证明难题
焦艳鹏（华东政法大学教授）	"义务-行为-责任"闭环配置从"归责原则"延伸到"追责程序"；第三节使统一的追责程序在多主体之间有序流转②	为本节的制度架构提供了宏观学术定位
吕忠梅（全国人大环资委副主任委员）	生态环境法典将"保障公众健康和生态环境权益"写入第一条，禁止令制度等回应了老百姓家门口的"关键小事"⑤	为本节的私益救济程序提供了立法理念支撑
熊樟林、余荣辉	第1083条通过明确各部门法定移送义务建立跨部门协作机制；建议进一步规定生态环境管理部门与综合行政执法队伍之间的案件移送制度⑧	对行刑衔接制度的完善提出了建设性意见
高利红（中南财经政法大学法学院教授）	磋商程序启动要件应进一步精细化；"给国家造成损失"标准应限缩解释为"造成严重生态环境损害"；合法情形下的协商属于企业主动承担环境义务，非法律责任追究④	对磋商制度的法理基础和实践问题进行了深入分析
孙昭宇、于文轩	生态环境损害赔偿责任应定位为以风险预防和修复优先为核心的公私法协同治理体系；双法典（生态环境法典+民法典）框架下需协调归责原则和构成要件⑨	对公私益程序衔接的学理争议进行了系统梳理
杨临萍（最高人民法院副院长）	法典确立了"过罚相当"原则；第1079条禁止令制度加强了生态环境损害事前预防的司法措施；第1081条第1款第3项的修改为预防性公益诉讼留有空间⑩	从司法审判的最高视角确认了本节制度的实践价值
吴兆祥（最高人民法院环境资源审判庭庭长）	首次系统提出法典与民法典适用的四层框架；特别指出第1067条连带责任需引入民法典原理做目的性解释⑪	为本节证据规则与民法典第1230条的关系提供了司法实务指引
张梓太（复旦大学法学院教授）	借鉴中华法系"以类相从"的编纂技术，选择"适度法典化"模式⑫	为本节将追责程序集中化、体系化提供了历史视角

四、余论

从总体研判的视角回看第三节，它解决的根本问题可以浓缩为两句话：谁来追责，以及以何种程序追责。

旧法时代，这两个问题的答案散落在法律、政策、司法解释的层层叠叠之中。法典时代，答案被集中在一个只有13个条文的独立章节里。六根骨架——行政追责的权力上收、行政机关身份的双重化、公益诉讼的双轨并行、私益救济的多元工具箱、证据规则与诉讼支撑、行刑衔接的制度化——共同构成了一份在多主体之间有序流转的统一追责程序地图。

第三节在多大程度上改变了行政权、检察权、审判权的边界？答案是相当显著的：

行政权不再仅仅是"查处—处罚"的单向输出。第1073条将政府推到谈判桌前，赋予了它"索赔谈判者"的新角色，这个角色要求它放下"管理者"的威严，以"平等协商者"的姿态与责任人讨价还价。这当然存在张力——但正是这种张力，让行政权在生态环境治理中的工具箱变得更加多元。

检察权第三节获得了历史上最强的法律授权。它在民事公益诉讼中与社会组织共享起诉权，在行政公益诉讼中独占起诉政府的权力，在政府索赔失灵时兜底代位起诉，在证据不足时支持当事人起诉——"公益诉讼起诉人""行政监督者""支持起诉人"三重角色叠加，让检察机关成为生态环境法治的"制度枢纽"。这是中国特色的制度安排，在世界范围内也具有独特性。

审判权获得了禁止令这一主动干预工具——法院不再是坐等损害发生后再来裁判的被动角色，而是在"损害即将发生或正在发生"时就可以介入，用禁止令"喊停"。第1079条的创设，本质上是对生态环境损害不可逆特性的制度回应——有些污染一旦发生就再也回不去了，法律不能让法院"等到判决再出手"。

当然，这份程序地图并非没有模糊地带。张宝教授对第1080条"因果关系推定"与"举证责任倒置"的辨析，本身就意味着文本在证明责任的问题上留下了解释空间。第1073条"给国家造成损失"的适用门槛、第1076条"违法行使职权或不作为"的认定标准、第1083条"涉嫌犯罪"的判断尺度……这些需要在司法实践中一个一个地厘清。熊樟林、余荣辉建议在第1083条中进一步规定生态环境管理部门与综合行政执法队伍之间的案件移送制度，更是一个值得关注的立法完善方向。

无论争议如何，第三节在中国环境法上的制度贡献是确定的——它第一次让"谁来追、怎么追"这个问题有了一个体系化的、在行政机关—检察机关—审判机关之间流转有序的统一回答。

---

以下逐条分析以法典正式文本（新华社2026年3月12日授权发布）为基础，每条均经北大法宝（pkulaw.com）检索核实。北大法宝数据库中生态环境法典（主席令第70号）标注为"尚未施行"（2026年8月15日生效），因数据库版权限制，部分条文原文无法通过API获取，以下条文以本地法典全文文本为基准。

第一组：行政追责程序（第1072、1084条）

第1072条：行政查处义务与上级直接处罚权

责任性质： 行政追责程序性规范（积极作为义务 + 层级监督补救机制）

援引规范：

部分	规范来源	具体内容
第1款（及时查处义务）	《行政处罚法》	行政处罚的管辖、程序和执行规则
第1款	法典第一编第二章（监督管理）	各部门的监管职责分工
第2款（上级直接处罚）	《行政处罚法》第22条、第25条	属地管辖原则和管辖争议解决——第1072条第2款构成对属地管辖的法定例外
第2款	《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》	上级政府对下级政府的领导和监督权力

适用要件解析：

第1款将查处权力固化为法定职责，"按照职责分工"明确各部门在各自管辖范围内负有独立查处责任。

第2款的适用需满足："依法应当作出行政处罚" + "而未作出"——两个条件同时满足，上级部门才取得直接处罚权。

"直接作出"意味着上级无需责令下级先行处理，可以直接以自己的名义作出处罚决定。

立法创新点：

首次在环境立法中创设上级机关的"直接处罚权"，突破传统的属地管辖原则。

与2016年省以下环保垂直管理改革形成制度呼应。

第1084条：上级监督与处分移送

责任性质： 行政系统内部监督程序规范

援引规范：

规范来源	具体内容
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》	上下级政府的领导与监督关系
《公职人员政务处分法》	处分种类和适用规则——任免机关和监察机关的处分依据
《监察法》	监察机关的监督和处置权限
《行政机关公务员处分条例》	公务员处分的具体执行规则

适用要件解析：

监督范围：对下级政府及部门的抽象行政行为（政策制定）和具体行政行为（行政许可、行政处罚等）均适用。

"依法应当给予处分的"→"移送"→"依法处理"：三步骤关系清晰，上级部门不能直接处分，只能移送有权机关。

与第1072条第2款的制度关系：

第1072条第2款：下级"不作为"→上级"直接处罚"（行为补位）。

第1084条：下级"乱作为"→上级"移送处分"（人的问责）。

双轨互补，覆盖下级履责失范的两种主要形态。

第二组：生态环境损害赔偿（第1073、1074条）

第1073条：磋商前置与检察兜底

责任性质： 民事索赔程序（磋商为诉讼前置程序，检察起诉为兜底程序）

援引规范：

部分	规范来源	具体内容
第1款（磋商前置）	《生态环境损害赔偿制度改革方案》（中办、国办2017年印发）	磋商制度的最早政策依据
第1款	《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（法释〔2020〕17号）	磋商协议的司法确认规则
第1款	《民法典》第1234条、第1235条	生态环境修复责任 + 赔偿损失范围计算
第1款	《生态环境损害赔偿管理规定》（环法规〔2022〕31号）	磋商程序的具体操作规范
第2款（检察兜底）	《民事诉讼法》第58条	检察机关提起公益诉讼的一般规定
第2款	《人民检察院公益诉讼办案规则》	检察机关办理公益诉讼案件的程序规则

适用要件解析：

启动条件："违反法律规定" + "污染环境、破坏生态等" + "给国家造成损失"——三个要件必须同时满足。

赔偿权利人："设区的市级以上地方人民政府"或其"指定的部门、机构"。

磋商为强制性前置程序——未经磋商不得直接起诉。

检察兜底的触发条件：政府"不进行磋商"或"磋商未达成一致且不提起诉讼"。

重大制度创新：

将2015年试点以来形成的"磋商前置+检察兜底"政策模式上升为法律。

检察机关获得在政府索赔失灵时的"代位诉讼权"。

"给国家造成损失"作为适用门槛，与"损害社会公共利益"（第1075条公益诉讼门槛）形成区分。

第1074条：海洋生态环境损害特别通道

责任性质： 海洋生态环境损害索赔特别程序

援引规范：

规范来源	具体内容
《海洋环境保护法》（已废止，相关制度被法典吸收）	海洋环境损害国家索赔制度
《海商法》	船舶油污损害赔偿责任规则
《防治船舶污染海洋环境管理条例》	船舶污染海洋的损害赔偿机制
国际油污损害民事责任公约	船舶油污损害的国际法规则

与第1073条的核心差异：

索赔主体：由行使海洋生态环境监督管理权的部门直接提出，无需"设区的市级以上政府"指定。

无需磋商前置：监管部门可以直接起诉。

无需证明"违反法律规定"（第1081条第2款确认）：因海洋索赔制度基于无过错责任建构。

第三组：公益诉讼（第1075、1076条）

第1075条：民事公益诉讼

责任性质： 环境民事公益诉讼

援引规范：

规范来源	具体内容
《民事诉讼法》第58条	检察机关和社会组织提起公益诉讼的程序规则
《环境保护法》第58条（已废止，相关制度被法典第147条吸收）	社会组织提起环境公益诉讼的条件
法典第147条	"符合本法规定的社会组织"的具体条件——依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记 + 专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录 + 不得通过诉讼牟取经济利益
《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》（2017年）	公益诉讼的立案、审理和裁判规则
《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》	检察公益诉讼的具体操作规范

适用要件解析：

行为要件："违反法律规定，污染环境、破坏生态等"。

损害要件："损害社会公共利益"（区别于第1073条的"给国家造成损失"）。

原告资格：检察机关 + 符合第147条条件的社会组织（双轨）。

起诉顺位：社会组织优先，检察机关补充（依据《民事诉讼法》第58条第2款及两高司法解释第13条）。

立法意义：

将检察公益诉讼从诉讼法层面的程序设计提升到国家基本法律层面的制度安排。

社会组织与检察机关的"双轨"格局在法律层面固化。

第1076条：行政公益诉讼

责任性质： 环境行政公益诉讼（客观诉讼）

援引规范：

规范来源	具体内容
《行政诉讼法》第25条第4款	检察机关提起行政公益诉讼的一般规定
《人民检察院公益诉讼办案规则》	行政公益诉讼的立案、调查和起诉程序
《人民检察院检察建议工作规定》	诉前检察建议的制发程序

适用要件解析：

发现途径："在履行职责中发现"（不限于生态环境检察工作）。

被诉对象：政府或监管部门（被诉行政机关的范围）。

违法情形："违法行使职权"（乱作为）或"不作为"（不履职）。

损害后果："给国家造成损失"或"损害社会公共利益"（选择性要件）。

原告资格：仅检察机关——社会组织不享有行政公益诉讼起诉权。

政府法律顾问实务要点：

收到检察建议后法定整改期限内的应对策略。

"违法行使职权或不作为"的认定争议——裁量范围内的决定是否可诉。

"给国家造成损失或损害社会公共利益"的证明程度——不需要实际损害结果已发生，风险状态也可能触发。

第四组：私益救济（第1077、1078、1079条）

第1077条：私益救济三路径

责任性质： 环境私益侵权纠纷解决程序

援引规范：

规范来源	具体内容
《民法典》第1229—1235条	环境污染和生态破坏侵权责任
《民事诉讼法》	侵权诉讼的一般程序规则
《人民调解法》	调解的一般规则——行政调解的效力参照
《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕5号）	环境侵权案件的受理和裁判规则

适用要件解析：

三条路径并列，当事人享有完全的程序选择权。

行政调解非前置程序——当事人可以跳过调解直接起诉。

行政调解协议不具有强制执行力，一方反悔只能另行起诉。

实务提示：

行政调解的主要优势在于专业性和低成本，适合事实清楚、争议不大的案件。

对于涉及复杂因果关系和损害鉴定的案件，当事人宜尽早启动诉讼程序并申请证据保全。

第1078条：生活型环境纠纷协商

责任性质： 倡导性协商规范（非强制性义务）

援引规范：

规范来源	具体内容
法典第二编（噪声污染防治、大气污染防治各分编）	噪声、油烟、异味排放的实体义务
《民法典》第288—296条（相邻关系）	相邻权作为协商和诉讼的实体法依据

制度特点分析：

属于"软法"规范——使用"国家鼓励"而非"应当"或"必须"。

列举的解决方式具有实用导向：调整时间（错时作业）、支付补偿金（经济补偿）、异地安置（空间分离）。

体现法典立法理念向"衣食住行"下沉的趋势。

实际效果取决于双方的协商意愿和互信程度。

第1079条：生态环境禁止令

责任性质： 预防性司法救济（临时性保全措施）

援引规范：

规范来源	具体内容
《民事诉讼法》第103条、第104条	行为保全（禁止令）的一般程序规则
《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（法释〔2021〕22号）	生态环境禁止令的专门规则——第1079条的司法实践基础
《民法典》第1167条	"侵权行为危及他人人身、财产安全的，被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任"——预防性民事责任的实体法依据

适用要件解析（严格的高门槛）：

时间要件："正在实施"或"即将实施"——必须是现实且紧迫的行为。

风险要件："不及时制止"+"难以弥补的损害"+"重大风险"——三要素叠加，风险必须是真实的、紧迫的、不可逆的。

程序要件："依照《民事诉讼法》有关规定"——适用行为保全的一般程序。

申请人范围：受侵害的当事人（条文未限定检察机关或行政机关是否可作为申请人）。

法理辨析——禁止令与行为保全的关系：

禁止令在性质上属于行为保全的一种特殊形式，但有三个区别：（1）申请条件更加严格（"难以弥补的损害重大风险"vs一般行为保全的"可能使判决难以执行或造成其他损害"）；（2）申请主体不限于诉讼当事人（诉前禁止令可在起诉前申请）；（3）审查标准涉及生态环境损害不可逆的专门判断。

重大制度创新：

吸收广东省广州市海珠区人民法院全国首份噪声禁止令等司法实践经验。

为预防性司法提供了一线执法工具——司法机关可以在损害发生前"喊停"。

第五组：证据与诉讼支持（第1080、1081、1082条）

第1080条：环境私益侵权举证责任

责任性质： 举证责任分配规则（私益侵权）

援引规范：

规范来源	具体内容
《民法典》第1230条	"因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任"——第1080条在此基础上修改
《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2023〕6号）第5条	原告起诉请求被告承担环境污染、生态破坏责任的，应当提供被告行为与损害之间具有关联性的证据——关联性举证规则
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第90条、第91条	举证责任分配的一般规则

与《民法典》第1230条的三处修改：

1. "污染环境、破坏生态" → "污染环境、破坏生态等"：加"等"字，为新型侵权类型留空间。

2. "发生纠纷" → "造成他人损害"：限缩适用范围至私益侵权（排除向公益诉讼扩张）。

3. 新增"依法"：强调客观证明责任，约束法官不得随意变更法定分配。

司法适用要点（张宝教授观点^⑥）：

本条在性质上应定位为"因果关系推定"——原告仍需就因果关系承担低度盖然性的关联性证明（26%-49%）。

原告证明"侵权行为与损害具有关联性"→推定成立→被告反证"不存在因果关系"（高度盖然性，76%-99%）。

完全免除原告因果关系的举证义务已被司法实践普遍抵制。

第1081条：公益诉讼举证要求

责任性质： 公益诉讼举证要件的法定清单

援引规范：

规范来源	具体内容
《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》	公益诉讼举证规则
《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（法释〔2020〕17号）	损害赔偿诉讼的证据要求
《民法典》第1235条	赔偿损失的范围计算规则

与草案审议稿的修改（关键变化）：

三审稿中"生态环境受到损害"→通过文本"生态环境损害情况"：为预防性公益诉讼（有遭受损害的重大风险）留下更灵活的解释空间。

海洋公益诉讼（第2款）无需证明"行为违反法律规定"。

举证责任分配层次：

原告（机关/组织）→ 证明行为、违法性（海洋诉讼豁免此项）、损害、费用。

因果关系 → 属于第1款第（五）项"其他应当证明的事项"，差异化的证明标准（张宝^⑥：检察机关/行政机关→高度盖然性；社会组织→盖然性占优势）。

第1082条：支持起诉与法律援助

责任性质： 诉讼支持与法律援助制度

援引规范：

规范来源	具体内容
《民事诉讼法》第15条	支持起诉的原则性规定——"机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉"
《人民检察院公益诉讼办案规则》	检察机关支持起诉的具体方式——提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等
《法律援助法》	法律援助的对象、范围和程序
《律师法》	律师提供法律援助的义务

制度意义：

直接回应环境侵权受害人"取证难、维权成本高"的突出问题。

支持起诉主体包括行政机关（部门、机构）和人民检察院——公权力为私益维权"站台"。

第2款使用"国家鼓励"而非"应当"，属于倡导性规范。

第六组：行刑衔接（第1083条）

第1083条：案件移送（横向+纵向）

责任性质： 行政执法与刑事司法的衔接程序规范

援引规范：

部分	规范来源	具体内容
第1款（行政机关间横向移送）	《行政处罚法》	职能管辖和移送规则
第1款	《环境保护法》（已废止）旧有规定	部门间配合义务
第2款（行刑纵向衔接）	《刑事诉讼法》第54条第2款	行政机关收集的证据在刑事诉讼中的使用规则
第2款	《刑法》第338条—第345条等	环境犯罪罪名体系——移送后刑事追诉的实体法依据
第2款	《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）	行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的操作细则
第2款	《人民检察院刑事诉讼规则》	检察机关对行政机关移送案件和公安机关立案活动的法律监督
整体	法典第33条	"行政机关、监察机关、审判机关和检察机关应当加强协同配合，建立健全案件移送、信息共享等机制"——行刑衔接的总则性依据

适用要件解析（陈海嵩教授分析框架^③）：

第一层——横向移送（第1款）：

移送义务主体："相关部门"（不限于生态环境主管部门，包括公安、海关、海警、市场监管等）。

移送条件："发现违法线索或案件属于生态环境部门、机构职责"。

移送性质：强制义务（"应当"而非"可以"）。

时限要求："及时"——基于行政效率原则，避免延误。

第二层——纵向移送（第2款）：

移送义务主体：生态环境监管部门 + 人民法院 + 人民检察院（主体扩展至司法机关，是重要创新）。

移送条件："涉嫌犯罪"——行政违法达到刑法追诉标准。

移送对象：具有侦查、调查职权的机关（主要是公安机关，特定案件移送监察机关）。

移送效果：行政调查权让位于刑事侦查权，行政机关不再具有终局处理权。

实务难点：

"涉嫌犯罪"的判断标准——行政违法与刑事犯罪的界限在具体案件中可能模糊，特别是"情节严重"的认定。

"以罚代刑"的防范——移送是强制义务，但实务中存在移送后公安机关不予立案、退回的情况。

反向衔接——检察机关决定不起诉但应予行政处罚的，应提出检察意见移送主管机关，该规则未在本条明示，需依赖《刑事诉讼法》第177条第3款。

---

条号	主题	责任/程序性质	援引规范	制度亮点
1072	行政查处义务 + 上级直接处罚权	行政追责程序	《行政处罚法》第22、25条、《地方组织法》	首次创设上级"直接处罚权"，突破属地管辖原则
1073	生态环境损害赔偿磋商前置 + 检察兜底	民事索赔程序	《民法典》第1234—1235条、法释〔2020〕17号、环法规〔2022〕31号	磋商前置法定化；检察兜底起诉权（行政优先、检察补位）
1074	海洋生态环境损害特别通道	海洋索赔特别程序	《海商法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、国际油污公约	海洋索赔无需磋商前置+无需证明违法性
1075	环境民事公益诉讼	民事公益诉讼	《民事诉讼法》第58条、法典第147条、两高公益诉讼解释	检察公益诉讼从实践探索上升为国家基本法律层面；社会组织+检察院双轨
1076	环境行政公益诉讼	行政公益诉讼（客观诉讼）	《行政诉讼法》第25条第4款、《人民检察院公益诉讼办案规则》	检察机关独享对不作为政府的起诉权；诉前检察建议前置
1077	私益救济三路径	环境私益纠纷解决	《民法典》第1229—1235条、《人民调解法》、法释〔2023〕5号	协商→行政调解→诉讼三路径并行，尊重程序选择权
1078	生活型环境纠纷协商	倡导性协商规范	《民法典》相邻关系（第288—296条）、噪声油烟排放规定	"调整时间+补偿金+异地安置"实用解决方案；软法规范
1079	生态环境禁止令	预防性司法救济	《民事诉讼法》第103—104条、法释〔2021〕22号、《民法典》第1167条	司法经验法典化——损害发生前"喊停"；防范不可逆损害
1080	环境私益举证责任	举证规则	《民法典》第1230条（修改版）、法释〔2023〕6号第5条	三处关键修改（等/造成损害/依法）；因果关系推定而非完全倒置
1081	公益诉讼举证要求	举证规则	环境公益诉讼工作规范、法释〔2020〕17号、《民法典》第1235条	法定五项举证清单；海洋公益豁免违法性证明；"损害情况"为预防性诉讼留空间
1082	支持起诉 + 法律援助	诉讼支持制度	《民事诉讼法》第15条、《人民检察院公益诉讼办案规则》、《法律援助法》	公权力为私益维权"站台"；鼓励法律援助
1083	行刑衔接案件移送	程序衔接规范	《刑事诉讼法》第54条、《刑法》第338条等、国务院令第310号、法典第33条	移送主体扩展至法院和检察院；"应当"强制移送根除"以罚代刑"
1084	上级监督 + 处分移送	层级监督程序	《地方组织法》、《公职人员政务处分法》、《监察法》	理顺"事权监督"与"人事管理"；与1072条构成"直处+监督"双轨

---