法律责任通则第二节「责任主体」研究

一、总体判断

第二节「责任主体」在中国环境立法史上有其独特地位。

旧法时代（已废止的10部单行法），关于"谁应该被追责"的规定是碎片化的：《环境保护法》第68条讲政府责任，《大气污染防治法》讲企业罚则，《土壤污染防治法》单独规定了土地使用权人义务……责任主体散落于各部法律的各处，交叉、重复、遗漏并存。

第二节做了一件事：把"责任主体"从分散的罚则中抽出来，独立成一个制度模块，置于法律责任通则之下。

这意味着——在生态环境法典的体系里，"向谁追责"不再是一个需要在各部法律里来回找的问题，而是一个一次性回答的问题。11个条文，将全部可能被追责的主体按照身份属性归类，分别配置对应的责任形态和追责程序。

这是从"分散归责"到"分类归责"的质变。

焦艳鹏教授（华东政法大学）将这一设计总结为"义务—行为—责任法律规范的闭环配置"：法典前四编规定了各主体的法定义务，第二节逐一明确违反这些义务时谁应当被追责，第三节规定追责程序。^① 吕忠梅教授（全国人大环资委副主任委员）则指出，这是生态环境法典作为"领域法"的集中体现——融管理性规范与裁判性规范于一体。^②

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二、四根制度骨架

骨架一：分类归责——三大主体各找各的通道

第二节的第一层逻辑，是把所有可能被追责的主体按"身份属性"分成三大类，每一类走进不同的归责通道：

公权力主体（政府及公职人员）      → 行政处分通道        ← 第1061—1063条、第1069条
私法主体（企业、生产经营者、个人） → 民事赔偿/修复通道    ← 第1064—1066条
延伸主体（中介机构、委托方、承运人）→ 连带责任通道        ← 第1067—1068条

这不是技术性的排列组合，而是制度逻辑的归类——因为不同身份的主体，适用的追责程序不同（监察程序 vs 民事诉讼程序）、举证规则不同（过错推定 vs 无过错责任 vs 连带责任）、责任形态不同（处分 vs 赔偿 vs 修复）。

隐含的判断：政府不被纳入民事追责通道，企业不被纳入行政处分通道。 公法责任和私法责任在主体入口处就被分流了。只有第1069条在两类主体的交叉地带（国企公职人员）架了一座桥——详见骨架三。

骨架二：主体穿透——五层穿透织成的追责网

这是第二节最具制度创新价值的骨架。如果把第1064—1068条放在一起看，法典一共做了五层主体穿透：

穿透类型	传统规则	法典突破	对应条文
上层穿透	罚单位不罚个人	双罚制——法人和直接责任人都跑不掉	第1064条第2款
时间穿透	企业注销了没人管	承继责任——承继主体替前人修复	第1065条第2款
合同穿透	中介造假只找中介	连带责任——委托方和中介一起赔	第1067条
链条穿透	委托处置废物只罚处置方	委托方连带——未尽监督义务也要负责	第1068条第1款
跨境穿透	洋垃圾只堵进口者	承运人连带——运输者也兜底	第1068条第2款

这五层穿透的逻辑是递进的：先穿透法人面纱到个人（上层），再穿透时间到承继者（时间），再穿透合同屏障到委托人（合同），再穿透委托链条到源头（链条），最后穿透国境线到承运人（跨境）。最终形成一张"任何主体都无法以任何屏障为由逃避责任"的追责网。

值得注意的是第1065条第2款的"承继条款"——这在环境法领域是开创性规定。实务中长期存在"企业改制、重组、注销后谁来修复"的困境。本条明确：承继权利义务的主体负责。即受让方、合并后的存续方不能以"不是我污染的"为由推卸修复义务。刘长兴教授（武汉大学）评价，这是责任编作为"小总则"定位下凝练的共通性规则。^⑤

骨架三：双轨并行——行政处分与民事赔偿在同一节各安其位

第二节最精巧的结构设计是：行政处分（内部追责）和民事赔偿（外部追责）这两种截然不同的责任形态，在同一节里各自占据半壁江山，互不干扰，但在公职人员身上交汇。

轨道	条文	追责方式	程序路径
行政处分轨道	第1061条、第1062条、第1063条、第1069条	记过/降级/撤职/开除、通报、责令退还/没收	监察程序、任免机关程序
民事赔偿/修复轨道	第1064条、第1065条、第1066条、第1067条、第1068条	赔偿损失、修复环境、连带责任、退换货	民事诉讼、行政责令、磋商

轨道的独立性：政府监管失职走行政处分（第1062条），不因企业已经被罚款而豁免；企业排污致损走民事赔偿（第1064条），不因官员已经被处分而免除。两种责任可并行追究，第1058条明确了竞合规则——财产不足时优先承担民事赔偿。

轨道的交汇处：第1069条是一条"过桥条款"——企事业单位中属于公职人员的管理者，在企业违法被追责后，还可以被叠加公职人员处分。核心逻辑是：公职身份不因雇佣关系而消失。 例如，国企负责人在企业因违法排污被双罚（第1064条第2款）的同时，还可能因第1069条被监察机关给予政务处分。这不是重复追责，而是身份叠加的逻辑。

骨架四：体系接口——主动与民法典、刑法握手

第二节以第1070条（引致民法典）和第1071条（引致刑法）收尾，有意识地告诉适用者：生态环境法典不做法律体系的孤岛。

围绕"生态法典与民法典的适用关系"这一核心问题，最高人民法院环境资源审判庭庭长吴兆祥在2026年4月的权威解读中首次系统性地提出了四层适用框架：^③

第一层：民法典有规定、法典未规定的——适用民法典。
民法典关于侵权责任的一般规定（如责任形态、数人侵权），以及民法典关于生态环境侵权的特别规定（如第1232条惩罚性赔偿、第1233条第三人责任），生态环境法典未作规定的，适用民法典的规定。

第二层：两部法典都有规定的——直接适用生态环境法典。
例如，生态环境法典第1053条第2款关于民事侵权无过错责任的规定，与民法典第1229条旨意相同。司法实践中应当适用生态环境法典的规定。

第三层：法典规定更为细化的——适用法典的细化规定。
例如，生态环境法典第1080条将民法典第1230条的举证责任倒置规则更明确地指向普通民事侵权责任，应当在司法实践中准确适用。

第四层：法典有规定、民法典未作规定的——适用法典。
例如，生态环境法典第1059条关于特殊抗辩事由的规定（如海洋环境损害的战争免责、不可抗拒自然灾害免责等），民法典未作规定，适用法典。

吴兆祥庭长特别强调了一个实务中极易被误读的问题：第1067条（服务机构连带责任）的解释。从文义看，该条似乎不区分委托人类型和过错，一律承担连带责任。但他指出，生态环境侵权是无过错责任，生态环境损害责任是过错责任，两者在基本法理、构成要件和抗辩事由上均有不同，"不加区分地适用可能导致规则适用的矛盾"。正确的做法是引入民法典连带责任的原理和学术共识做目的性解释，根据委托人有无过错和损害类型来区分适用。^③

最高人民法院副院长杨临萍在同一时期也明确指出，法典与民法典的适用应做到"法秩序的统一"，强调要"深入开展生态环境法典与民法、商法、刑法、行政法以及诉讼法等不同领域部门法的衔接适用研究"。^④

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三、权威学者与法官的核心观点

来源	核心观点	与本节的关联
焦艳鹏 华东政法大学教授	"义务-行为-责任"闭环配置；"整体法治融洽"；政府责任和企业责任形成公法与私法的双轨并行①	直接为第二节的制度架构提供了学术支撑
吕忠梅 全国人大环资委副主任委员	生态环境法典是"领域法"，应运用"立改废释纂"综合方法，实现分散立法到法典化的转变②	为第二节将责任主体独立成节提供了方法论基础
刘长兴 武汉大学环境法研究所教授	责任编应定位为"小总则"；生态环境损害责任更应定位为行政责任而非民事责任⑤	解释了第二节为什么没有把政府责任纳入民事通道
杨临萍 最高人民法院副院长	法典确立了"过罚相当"原则；形成以法典为统领、专门法律共同组成的法律部门；需深入开展法典与各部门法的衔接适用研究④	为第二节第1070条、第1071条的体系衔接提供了司法立场
吴兆祥 最高法环资庭庭长	首次系统提出法典与民法典适用的四层框架；特别指出第1067条连带责任需引入民法典原理做目的性解释，不可机械适用③	直接为第二节的司法适用提供了操作性指引
张梓太 复旦大学法学院教授	借鉴中华法系"以类相从"的编纂技术，选择"适度法典化"模式，繁简适中⑥	为第二节"分类归责"的制度设计提供了历史视角

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四、余论

从总体研判的视角回看第二节，它解决的根本问题其实可以浓缩为一句话：谁应当站在被追责的位置上，以及以何种方式被追责。

旧法时代，答案散落在10部法律的不同章节里。法典时代，答案被集中在一个只有11个条文的独立章节里。四根骨架——分类归责、主体穿透、双轨并行、体系接口——共同构成了一份几乎覆盖全部生态环境违法场景的主体追责地图。

当然，这份地图并非没有争议。吴兆祥庭长对第1067条需要"目的性解释"的提醒，本身就意味着草案文本在连带责任的表述上留下了模糊空间。第1069条"属于公职人员的，依法给予处分"在国企高管身份认定上也可能面临实务争议。这些需要在将来的司法实践中逐一厘清。

无论争议如何，第二节在中国环境法上的制度贡献是确定的——它第一次让"向谁追责"这个问题有了一个体系化的、可参照的统一回答。

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以下逐条分析保留了两个版本核查后的全部法律依据。每条均经北大法宝核实。

第一组：政府及公职人员（第1061—1063条 + 第1069条）

第1061条：地方政府负责人综合责任

条文原文： 地方人民政府不依法履行职责，致使本地区生态环境质量问题突出、生态环境状况恶化的，应当对其负责人依法给予处分或者处理，并可以向社会公开。

责任性质： 综合性政治/行政责任

援引规范：

规范性文件	具体内容
《公职人员政务处分法》第7—27条	"依法给予处分"的具体执行依据——警告至开除的处分种类和适用规则
《政府信息公开条例》	"向社会公开"的执行依据——结合生态环境保护信息公开规定

立法创新点： 首次在环境立法中明确规定"可以向社会公开"——对地方负责人的处分/处理可以公告，增强问责公开性和威慑力。不要求存在具体违法行为，而要求"本地区生态环境质量问题突出、生态环境状况恶化"——属于结果归责逻辑。

第1062条：地方政府及监管部门（10项列举）

条文原文： 地方各级人民政府、负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构有下列情形之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分……（10项具体情形从略）

责任性质： 行政处分（内部追责，与行政处罚性质不同）

比较法观察： 已废止的《环境保护法》第68条仅规定6项失职情形，本条扩展为10项，新增了"未依法移送案件"（第（九）项）、"违法收取费用/挪作他用"（第（八）项）等实务中高发情形。

第1063条：规划编制/审批机关 + 环评主管部门

条文原文： （第1款）规划编制机关未依法组织生态环境影响评价……规划审批机关……违法予以批准的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。（第2款）生态环境主管部门……违法收取费用，索取、收受财物……应当责令退还或者予以没收；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

特别意义： 本条将规划环评责任独立成条，突出了对"源头决策"环节失职的追究。焦艳鹏教授指出，这是"义务—行为—责任"闭环在决策环节的体现。^①

第1069条：企事业单位中的公职人员处分

条文原文： 企业事业单位有本法规定的违法情形，其负有责任的领导人员和直接责任人员属于公职人员的，依法给予处分。

功能定位： 本条是对第1064条第2款（双罚制中个人责任）的补充——企业违法，其负有责任的领导人员和直接责任人员如果同时也是公职人员，除了按照第1064条追究民事/行政责任外，还要叠加公职人员处分。体现"双罚制 + 身份叠加"的设计思路。

第二组：企业、生产经营者、个人及相关机构（第1064—1068条）

第1064条：一般规定 + 双罚制

条文原文： 企业事业单位、其他生产经营者和个人污染环境、破坏生态……应当依法承担法律责任；造成环境污染、生态破坏事故……企业事业单位、其他生产经营者的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当依法承担法律责任。

立法意义： 第2款的双罚制在已废止的《环境保护法》中已有雏形，但原法仅在个别条款中规定。法典将其升级为一般性规定——不再局限于特定违法类型，而是扩展到所有污染环境和破坏生态行为。这是将"个人穿透"从个别规则上升为一般原则的重要立法进步。

第1065条：环境修复与替代性治理

条文原文： （第1款）企业事业单位、其他生产经营者和个人造成环境污染、生态破坏的，应当依法承担消除污染、修复受损生态环境的责任；无法消除或者修复的，实施替代性治理或者修复措施。（第2款）违法行为人变更的，由承继其权利义务的主体负责治理或者修复。

重大创新： 第2款的"承继条款"是环境法领域的新规定，填补了旧法空白。

第1066条：土壤污染 + 缺陷产品（特殊场景）

条文原文： （第1款）土壤污染及其相关的地下水污染责任人无法认定，土地使用权人未依照本法规定履行污染风险管控和修复义务，造成他人民事权益损害的，应当依法承担民事侵权责任。（第2款）违反本法规定，销售的机动车船、非道路移动机械、发动机不符合污染物排放标准的，销售者应当负责修理、更换、退货；给购买者造成损失的，销售者应当赔偿损失。

立法考量： 本条处理的是"污染者不明"或"源头不在生产者"的特殊场景。第1款明确：不负修复义务，但如因未履行风控修复义务造成第三人权益损害，仍需承担民事侵权责任。这一区分体现了"无义务则无责任，有损害则仍须赔偿"的平衡逻辑。

第1067条：生态环境服务机构连带责任

条文原文： 受委托从事生态环境服务活动的生态环境技术服务机构违反本法规定，对造成的环境污染、生态破坏等负有责任的，除依照本法及有关法律法规的规定予以处罚外，还应当与造成环境污染、生态破坏等的委托人承担连带责任。

立法创新——"穿透追责"： 这是环境法领域"穿透追责"的典型条款。直接突破合同相对性，规定技术服务方与委托人对损害承担连带责任。

⚠️ 司法适用提示： 最高法环资庭庭长吴兆祥特别指出，从文义看本条似乎不区分委托人类型和过错，一律连带。但生态环境侵权是无过错责任，生态环境损害责任是过错责任，二者在法理、构成要件和抗辩事由上均有不同。正确的做法是引入民法典连带责任原理做目的性解释——根据委托人有无过错和损害类型区分适用。^③

第1068条：废物处置委托 + 跨境废物输入

条文原文： （第1款）获准倾倒海洋废弃物的单位和产生工业固体废物的单位……未尽到核实、监督等义务委托他人实施废弃物海洋倾倒作业或者运输、利用、处置工业固体废物的……还应当与造成环境污染、生态破坏的受托人承担连带责任。（第2款）违反本法规定，将中华人民共和国境外的固体废物、放射性废物和被放射性污染的物品输入境内的，承运人对固体废物、放射性废物和被放射性污染的物品的退运、处置，与进口者承担连带责任。

实体功能： 本条与第1067条构成"委托链条中的连带责任体系"——上游委托方未尽选任和监督义务的，同样承担穿透式连带责任。第2款更将承运人纳入追责链条。

第三组：兜底与衔接（第1070—1071条）

第1070条：引致民法典

条文原文： 因污染环境、破坏生态等造成他人民事权益损害应当承担民事责任，本法未作规定的，依照《中华人民共和国民法典》的规定承担民事责任。

适用规则（吴兆祥庭长四层框架）：

层级	规则
第一层	民法典有、法典无 → 适用民法典
第二层	两部都有 → 直接适用法典
第三层	法典更细化 → 适用法典
第四层	法典有、民法典无 → 适用法典

第1071条：引致刑法

条文原文： 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

主要关联刑法罪名：

刑法条文	罪名	关联主体
第338条	污染环境罪	企业、生产经营者、个人
第339条	非法处置/擅自进口固体废物罪	进口者、承运人
第340—345条	资源保护类犯罪（捕捞/采矿/林木等）	企业、个人
第408条	环境监管失职罪	地方政府/监管部门工作人员
第397条	滥用职权罪/玩忽职守罪	公职人员（兜底）

焦艳鹏教授的分析：生态环境法典对刑事责任的归责要素"尊重刑法已有规定"，不另行创设环境刑事犯罪构成要件。第1071条仅做引致处理，体现了与整体法治系统的融洽。^①

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条号	责任主体	责任性质	制度亮点
1061	地方政府负责人	综合性政治/行政责任	结果归责 + 可向社会公开
1062	地方政府及监管部门（10项）	行政处分	旧法6项→10项，填补实务空白
1063	规划编制/审批/环评机关	行政处分 + 经济处罚	决策环节独立追责
1064	企业/生产经营者/个人	行政+民事复合	双罚制升级为一般原则
1065	污染者/承继主体	环境修复责任	承继条款（首创）
1066	土地使用权人/销售者	民事侵权	责任人无法认定时的特殊规则
1067	生态环境技术服务机构	民事连带责任	穿透合同相对性（注意目的性解释）
1068	委托方/承运人	民事连带责任	委托链条连带体系
1069	企事业单位中的公职人员	行政处分	双罚+身份叠加
1070	任何民事侵权方	民事责任（引致）	四层适用框架
1071	任何犯罪主体	刑事责任（引致）	尊重刑法不搞重复立法

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